污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大以來(lái)中央確定的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、全面建成小康社會(huì)必須爬的坡、過(guò)的坎。實(shí)現(xiàn)污染防治必須有大量的資金投入，因此，PPP助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是大有可為的。近幾年來(lái)，全國(guó)各地已探索實(shí)施了-批污染防治PPP項(xiàng)目，如:海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目、江河湖整治PPP項(xiàng)目、黑臭水體
整治PPP項(xiàng)目、城鄉(xiāng)污水處理PPP項(xiàng)目等，可以說(shuō)，PPP模式已經(jīng)在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中特別是在水污染治理方面發(fā)揮了積極作用。但總體來(lái)看，力度還不夠大，發(fā)展還不平衡，涉及面還不廣，還有很大潛力可挖。為此，提出以下建議:一是進(jìn)一步提高對(duì)PPP助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)重要意義的認(rèn)識(shí)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視運(yùn)用PPP模式參與污染治理工作，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)大會(huì).上的講話中強(qiáng)調(diào):‘要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段,完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制,采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。另外，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部解讀《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》:“積極推行政府與社會(huì)資本合作，探索以資源開發(fā)項(xiàng)目、資源綜合利用等收益彌補(bǔ)污染防治項(xiàng)目投入和社會(huì)資本回報(bào)，吸引社會(huì)資本參與準(zhǔn)公益性和公益性環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目”。
因此，各地、各部門、各單位及相關(guān)人員要把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一-到中央的要求上來(lái)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，下更大的力氣、采取更扎實(shí)的措施，讓PPP在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮更大作用。
二是加強(qiáng)政策指導(dǎo)，發(fā)揮政策、制度的引領(lǐng)作用。建議環(huán)保部、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)鼓勵(lì)支持在污染治理領(lǐng)域推廣PPP模式的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)在大氣、水、土壤治理等三大戰(zhàn)役中如何實(shí)施PPP項(xiàng)目，提出明確具體的意見(jiàn)、路徑和要求，彰顯明確的政策導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向。
三是實(shí)行污染治理PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先的政策。在有限的財(cái)承額度內(nèi)，同等條件下，污染治理PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先入庫(kù)、優(yōu)先實(shí)施。
四是在國(guó)家PPP基金中設(shè)立污染治理PPP項(xiàng)目專項(xiàng)子基金,支持一些對(duì)社會(huì)資本吸引力較低的PPP項(xiàng)目。五是各級(jí)財(cái)政在現(xiàn)有的污染治理專項(xiàng)資金中安排-定比例用于支持污染治理PPP項(xiàng)目。六是發(fā)揮示范引導(dǎo)作用。環(huán)保部、財(cái)政部應(yīng)及時(shí)總結(jié)一批有關(guān)大氣、水、土壤治理PPP示范項(xiàng)目，供全國(guó)各地學(xué)習(xí)借鑒。重點(diǎn)在大氣和土壤治理領(lǐng)域如何運(yùn)用PPP模式進(jìn)行示范指導(dǎo)。
楊捷 云南省財(cái)政廳金融合作中心
關(guān)于PPP模式助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的成效。污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要
內(nèi)容，是“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”內(nèi)容之一。近幾年來(lái)，PPP模式以其公益性強(qiáng)、撬動(dòng)社會(huì)投資、引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理等優(yōu)勢(shì)，在污染防治領(lǐng)域得到廣泛的贊譽(yù)。從云南的實(shí)踐來(lái)看，初步取得以下成效:
一是充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，撬動(dòng)社會(huì)資金投入。--定程度上減少政府投資公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效提高資源的使用效率。例如大理洱海環(huán)湖截污(一期)PPP項(xiàng)目，僅靠州、市兩級(jí)3年可用財(cái)力都無(wú)法滿足洱海環(huán)湖截污工程，通過(guò)采用PPP模式與社會(huì)資本合作，緩解洱海保護(hù)治理的資金投入難題，實(shí)際簽約投資29.80億元，節(jié)約財(cái)政資金4.88億元。
二是統(tǒng)籌科學(xué)使用財(cái)力，集中力量打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。如大理洱海流域按照山水林田湖草統(tǒng)籌規(guī)劃，先后以PPP模式實(shí)施了大理市洱海環(huán)湖截污(-期)等6個(gè)洱海保護(hù)治理項(xiàng)目，總投資額185.6億元，政府方僅投入資本金11.2億元，通過(guò)PPP模式，干成了過(guò)去想干沒(méi)能力干的發(fā)展大事，推動(dòng)綠色發(fā)展的改革之路。
三是創(chuàng)新管理方式，促進(jìn)了政府治理方式的轉(zhuǎn)變。通過(guò)PPP模式，切實(shí)改變政府對(duì)微觀事項(xiàng)的管理，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)交由社會(huì)資本，鼓勵(lì)民間資本或社會(huì)公眾參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。
四是專業(yè)人做專業(yè)的事，污染防治能力和水平大大提升。通過(guò)PPP模式開展污染環(huán)境治理，充分發(fā)揮了社會(huì)資本建設(shè)后續(xù)運(yùn)營(yíng)的潛在優(yōu)勢(shì)，將專業(yè)領(lǐng)域的事項(xiàng)，交由擅長(zhǎng)的企業(yè)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，治理水平和能力大大提高。如:大理通過(guò)PPP模式實(shí)施了洱海保護(hù)治理項(xiàng)目，通過(guò)招收污水處理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域社會(huì)資本，采用創(chuàng)新先進(jìn)技術(shù)，將污水處理廠建在地下，廠房上面土地綜合開發(fā)利用，不僅提高了治理水平和能力，還提升綜合效益。
在污染防治PPP項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)中，也存在相關(guān)法規(guī)、制度不夠健全，政府方參與過(guò)度、社會(huì)資本面臨諸多壁壘、項(xiàng)目建設(shè)重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題和困難。據(jù)此，提出以下建議:一是進(jìn)一步完善法律法規(guī)和配套政策。針對(duì)污染防治PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，有針對(duì)性的制定法律法規(guī)和政策，使得各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目得到有力的法律保障，更加有效降低地方政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。二是制定項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃及儲(chǔ)備。制定污染防治PPP項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)劃，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備聚焦城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)、水源地保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等領(lǐng)域，明確年度及中長(zhǎng)期項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃。
可優(yōu)先支持中央環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。三是建立健全履行契約責(zé)任的保障機(jī)制。污染防治類PPP項(xiàng)目的公益性較強(qiáng)，多數(shù)為政府付費(fèi)型，對(duì)于政府契約精神與履約意識(shí)提出了更高要求。通過(guò)契約合同來(lái)明確各方的權(quán)利與義務(wù)，為項(xiàng)目的順利實(shí)施和管理提供合法有效的合同依據(jù)，強(qiáng)化合同約束力，增強(qiáng)雙方的契約精神，同時(shí)，也有利于促進(jìn)地方政府進(jìn)-步做好”放管服”，加強(qiáng)項(xiàng)目審核，加快審批流程。四是建立財(cái)政與生態(tài)環(huán)境部門、行業(yè)主管部門的聯(lián)審機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目按效付費(fèi)機(jī)制建立與物有所值評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的審查，將環(huán)境管理要求融入PPP項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管要求之中。
五是進(jìn)一步重視項(xiàng)目績(jī)效管理工作。建議定期開展階段性評(píng)估，重點(diǎn)對(duì)污染防治項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、生態(tài)環(huán)境公共設(shè)施和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、資金使用、價(jià)格調(diào)整、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理、公眾滿意度以及政府方履約等情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，建立公開透明、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、追責(zé)問(wèn)責(zé)的機(jī)制與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并將實(shí)施效果的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行信息公開，促進(jìn)實(shí)施機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本方重視PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和運(yùn)營(yíng)環(huán)境的績(jī)效。六是加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的引導(dǎo)與監(jiān)管。首先，在選擇社會(huì)資本方面，鼓勵(lì)其它專業(yè)的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以聯(lián)合或者獨(dú)立的方式作為社會(huì)資本參與其中。
專業(yè)的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)提供大量長(zhǎng)期限資金和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，這樣有利于保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期管理。其次，要對(duì)項(xiàng)目的全生命周期，特別是建設(shè)期的質(zhì)量與成本加強(qiáng)監(jiān)管，同時(shí)，要督促完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)商品的定價(jià)，確保地方政府和社會(huì)資本都能獲得相應(yīng)的回報(bào)。七是加大財(cái)政資金對(duì)污染防治PPP項(xiàng)目的傾斜支持力度，建議探索以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式，建立對(duì)該類PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的滾動(dòng)支持機(jī)制。最后，建議鼓勵(lì)模式創(chuàng)新，通過(guò)開展同類型項(xiàng)目區(qū)域協(xié)同治理、同一績(jī)效目標(biāo)下多類型項(xiàng)目協(xié)同治理，探索“環(huán)境導(dǎo)向”的開發(fā)模式，創(chuàng)新“PPP+環(huán)境污染第三方治理”模式等，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目的反哺。
劉窮志 武漢大學(xué)
建議:一是多管齊下，提高社會(huì)資本參與的積極性。污染防治領(lǐng)域項(xiàng)目公益性強(qiáng)，建設(shè)投資大，且大部分項(xiàng)目缺少完善的盈利機(jī)制,應(yīng)嘗試通過(guò)用戶付費(fèi)機(jī)制、資源再利用等途徑拓寬社會(huì)資本盈利模式，吸引社會(huì)資本參與污染防治PPP項(xiàng)目。二是發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用。建立獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，健全稅收補(bǔ)償機(jī)制，充分利用專項(xiàng)資金，推動(dòng)污染防治領(lǐng)域PPP模式順利實(shí)施。
徐東升 北控水務(wù)(中國(guó))投資有限公司
關(guān)于PPP助力生態(tài)污染攻堅(jiān)戰(zhàn)及取得的成效，包括2000年后開始的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化改革在內(nèi)來(lái)看，至少取得了如下幾方面效果:-是較短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)大量社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，迅速改變了污染治理設(shè)施短缺、污染處理處置能力不足的局面。污水處理、垃圾處理領(lǐng)域和黑臭水體治理最為明顯。二是推動(dòng)了污水垃圾收費(fèi)制度的建立，使“污染者付費(fèi)”理念得到較廣泛認(rèn)同，為特許經(jīng)營(yíng)制度和生態(tài)污染攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)。三是培育了一大批專業(yè)化企業(yè)，基本覆蓋工程設(shè)計(jì)、技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全產(chǎn)業(yè)鏈，并形成了一些跨區(qū)域綜合性環(huán)境服務(wù)龍頭企業(yè)。四是在生態(tài)治理領(lǐng)域政府由運(yùn)動(dòng)員向裁判員轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)較為普遍和明顯，PPP模式下專業(yè)企業(yè)的引入使得生態(tài)環(huán)保設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理水平明顯提升。
當(dāng)前形式下對(duì)于PPP模式助力生態(tài)污染攻堅(jiān)戰(zhàn)有如下建議:--是深刻理解把握PPP的內(nèi)涵，將相對(duì)“低”成本的政府融資(如政府直接投資，專項(xiàng)債等)與PPP結(jié)合，PPP不必然包含融資，可以只是由社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)加運(yùn)營(yíng)，或者單純只是運(yùn)營(yíng)。這樣發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金已落實(shí)特定情況下的組合效果最大化。二是建議從國(guó)務(wù)院層面推進(jìn)"EOD"模式，從規(guī)劃協(xié)調(diào)到部門政策沖突協(xié)調(diào)再到政策支持，對(duì)制約生態(tài)治理項(xiàng)目外部性“內(nèi)部化”的現(xiàn)行政策和分頭管理現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)整。三是防范金融風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)污染這兩個(gè)攻堅(jiān)戰(zhàn)，在最近兩年實(shí)際當(dāng)中產(chǎn)生了一定的矛盾，尤其在生態(tài)環(huán)保PPP領(lǐng)域。對(duì)于生態(tài)污染治理這類公益性占主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，建議結(jié)合項(xiàng)目特征客觀評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)水平，進(jìn)一步降低甚至取消資本金規(guī)定，充分吸引社會(huì)資本尤其是具有專業(yè)技術(shù)、運(yùn)營(yíng)能力的民間資本進(jìn)入。同時(shí)客觀評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)投資人和專業(yè)運(yùn)營(yíng)商的價(jià)值取向和風(fēng)險(xiǎn)偏好，鼓勵(lì)、規(guī)范、支持雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，自由組合參與PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)效果最大化。
馮濤 法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所
三點(diǎn)建議供參考:一是根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，結(jié)合近年來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面PPP項(xiàng)目實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)(包括教訓(xùn))，進(jìn)行系統(tǒng)綜合的應(yīng)用研究。根據(jù)應(yīng)用研究成果，盡快完善和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目的政策和規(guī)劃，并以立法的形式固定下來(lái)。既要充分進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，還要完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，更要用法律保障PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展，解除社會(huì)資本參與合作的后顧之憂。二是污染防治作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，是可持續(xù)發(fā)展的重中之重。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他各類項(xiàng)目。優(yōu)先原則必須有具體的方法和措施，具體表現(xiàn)在財(cái)政的安排上、項(xiàng)目稅收優(yōu)惠上、政府專項(xiàng)基金設(shè)置和使用等方面區(qū)別于其他項(xiàng)目。三是社會(huì)資本參與到污染防治PPP項(xiàng)目中來(lái)，不僅僅是為了解決資金不足的問(wèn)題。更要發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)。不但要保證政府付費(fèi)的財(cái)政優(yōu)先支持，更要不斷擴(kuò)大使用者付費(fèi)(包括污染者付費(fèi))的范圍，通過(guò)市場(chǎng)化手段(必要時(shí)委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)合作運(yùn)營(yíng))，使資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中全覆蓋。
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PPP推行幾年來(lái)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理方面有重大效果，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面:一是通過(guò)采用PPP模式，通過(guò)引入社會(huì)資本方，有效解決政府短期內(nèi)資金困境，使得一些環(huán)境治理項(xiàng)目得以盡快實(shí)施，也實(shí)現(xiàn)了治理效果，如污水處理項(xiàng)目、垃圾治理項(xiàng)目、海綿城市項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，在入庫(kù)項(xiàng)目、落地項(xiàng)目中均有體現(xiàn);二是通過(guò)PP項(xiàng)目模式，有效解決技術(shù)難題，提升運(yùn)營(yíng)效率，通過(guò)PPP模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)作，有利于引入有運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)效率的提升;三是通過(guò)PPP模式，采用全過(guò)程績(jī)效考核付費(fèi)的模式，通過(guò)付費(fèi)獎(jiǎng)懲措施，促使社會(huì)資本方提升運(yùn)營(yíng)效果，如達(dá)不到運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，就難以獲得預(yù)期收益，而政府根據(jù)效果付費(fèi)，有效提升項(xiàng)目治理水平。
對(duì)于采用PPP模式助力污染防治有如下建議:一是污染治理PPP項(xiàng)目要統(tǒng)籌規(guī)劃，與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出能力、發(fā)展?fàn)顩r相一致，避免過(guò)于超前，造成政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過(guò)大，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);二是污染治理項(xiàng)目要做到一地一策，一項(xiàng)目一策，精心策劃，充分挖掘項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，通過(guò)引入有運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方，提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率;三是進(jìn)-步提升政策支持的力度，采用中央、省級(jí)等部門的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的污染治理的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全流域、全區(qū)域的綜合治理，提升治理水平;四是加強(qiáng)法律方面的規(guī)劃，盡快出臺(tái)PPP條例，加強(qiáng)污染治理PPP項(xiàng)目推進(jìn)力度，避免造成反復(fù)，影響項(xiàng)目推進(jìn)。
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PPP模式在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)多個(gè)領(lǐng)域得到了推廣應(yīng)用，如:海綿城市、黑臭水體治理、污水處理、固體廢棄物和城市垃圾分類處置、生態(tài)文明建設(shè)、水環(huán)境綜合治理等。據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年11月報(bào)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的累計(jì)項(xiàng)目數(shù)、累計(jì)投資額均在前5位之內(nèi);2019年以來(lái)截止到11月底，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目90個(gè)，投資額凈增量為759億元。如果考慮到部分項(xiàng)目可能交叉在其他行業(yè)，數(shù)據(jù)應(yīng)該更高，PPP模式助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效可見(jiàn)一斑。
建議:一是進(jìn)一步完善價(jià)費(fèi)體制(使用者付費(fèi))，如城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，并應(yīng)基本覆蓋服務(wù)費(fèi)用;按照補(bǔ)償成本并合理盈利的原則，制定和調(diào)整城鎮(zhèn)生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)"，實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的價(jià)格機(jī)制，財(cái)政補(bǔ)貼與使用者付費(fèi)合理分?jǐn)倷C(jī)制。二是在PPP項(xiàng)目中引入ESG投資的理念。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)的界定，ESG投資簡(jiǎn)稱“責(zé)任投資”，包括環(huán)境(Environmen-tal)、社會(huì)(Social)、公司治理(Governance)三個(gè)方面，要求企業(yè)在發(fā)展中注重環(huán)境保護(hù)、履行社會(huì)責(zé)任、完善公司治理。ESG信息不直接體現(xiàn)在企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表中，但涵蓋了企業(yè)發(fā)展的隱性和長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上決定企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是否存在突發(fā)環(huán)境丑聞、責(zé)任事件、治理問(wèn)題等隱患而導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。ESG原則在PPP模式中的一個(gè)具體體現(xiàn)就是多方共贏，國(guó)家、項(xiàng)目公司、民眾層面都共贏。三是探索PPP模式與綠色金融、氣候變化應(yīng)對(duì)、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)等的進(jìn)步融合，實(shí)現(xiàn)污染攻堅(jiān)戰(zhàn)治理創(chuàng)新。按照中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)《關(guān)于推動(dòng)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，發(fā)展能效信貸、綠色債券和綠色信貸資產(chǎn)證券化、環(huán)境權(quán)益、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仲|(zhì)押融資，以促進(jìn)中國(guó)PPP與綠色發(fā)展完美匹配，共同可持續(xù)性發(fā)展。
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生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。在生態(tài)文明建設(shè)壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，PPP模式對(duì)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，增進(jìn)民生福祉，建設(shè)美麗中國(guó)起到了顯著作用。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年第三季度報(bào)顯示，管理庫(kù)累計(jì)污染防治與綠色低碳落地項(xiàng)目3,249個(gè)，投資額3.1萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)落地項(xiàng)目的53.8%和33.9%，除涵蓋傳統(tǒng)的市政環(huán)保領(lǐng)域外，與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的治理類項(xiàng)目，如流域治理、河道整治、土壤修復(fù)、空氣監(jiān)測(cè)和治理、農(nóng)村環(huán)境治理等，都具有支持污染防治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用。污染防治對(duì)傳統(tǒng)政府投融資模式來(lái)說(shuō)。
需要占用投入較多地方政府財(cái)力，很容易顧此失彼，污染防治的陳年舊賬尚未解決，而新的問(wèn)題又層出不窮地積累。2018年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出了污染防治的幾個(gè)重要目標(biāo)，比如全國(guó)細(xì)顆粒物(PM2.5)未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市濃度比2015年下降18%以.上，地級(jí)及以.上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率達(dá)到80%以上等。而采用PPP模式，有利于促進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，PPP模式解決了籌資難的問(wèn)題，通過(guò)PPP的財(cái)政資金杠桿作用，能夠較快撬動(dòng)解決單項(xiàng)和綜合性污染防治工程的資金問(wèn)題，縮短了傳統(tǒng)政府投資立項(xiàng)到開工中間等待資金的漫長(zhǎng)過(guò)程，時(shí)間就是機(jī)遇，為解決環(huán)保存量問(wèn)題提供了快速有效的切入點(diǎn)。其次，通過(guò)從2014年起PPP模式在全國(guó)的逐步推進(jìn)，對(duì)于區(qū)域流域整體污染防治的理念也逐漸在政府之間形成。而針對(duì)這樣的需求，很多社會(huì)資本方和設(shè)計(jì)單位已經(jīng)開始研究如何解決一攬子污染防治問(wèn)題。
其中，整體解決方案是水質(zhì)類污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)難點(diǎn)。必須從排放源控制、處理廠網(wǎng)建設(shè)、生態(tài)濕地構(gòu)建修復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)形成合力解決問(wèn)題。而PPP模式的推進(jìn)為這一攬子解決方案提供了豐富的可借鑒的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)。最后，PPP模式的重運(yùn)營(yíng)和TOT模式，有效扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)政府投資設(shè)備維護(hù)差，設(shè)備開機(jī)率低，故障率高的問(wèn)題。更好地發(fā)揮提升存量設(shè)備的價(jià)值，減少不必要的重復(fù)投入。同時(shí)PPP模式的實(shí)施有效培訓(xùn)鍛煉了一只防止污染的專職化/專業(yè)化運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，為污染防治經(jīng)驗(yàn)技能甚至知識(shí)學(xué)科的交流和積累傳承提供了發(fā)展空間。
做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備聚焦城市黑臭水體水庫(kù)治理，為促進(jìn)PPP模式更有效地助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，建議一是創(chuàng)新PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式。鼓勵(lì)將黑臭水體整治、污染場(chǎng)地修復(fù)等有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目打捆實(shí)施，明確項(xiàng)目規(guī)劃，優(yōu)先納入PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。二是加大扶持力度。充分發(fā)揮財(cái)政資金的補(bǔ)貼支持作用，提高獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，加大財(cái)政資金對(duì)生態(tài)環(huán)保PP項(xiàng)目的傾斜，加強(qiáng)開發(fā)性金融的運(yùn)用，鼓勵(lì)多樣化的金融服務(wù)模式加入到污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)PPP項(xiàng)目大范圍。三是加強(qiáng)審核機(jī)制。一方面要強(qiáng)化“兩評(píng)一案”在污染防治類PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用，保證政府方具有相應(yīng)的履約能力;另一方面要嚴(yán)格把控財(cái)政部門、生態(tài)環(huán)境部門、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目的審核，強(qiáng)調(diào)環(huán)境管理要求，防止-些形象工程、面子工程混雜其中，而對(duì)環(huán)境治理情況沒(méi)有明顯改善。四是建立健全績(jī)效考核體系，做好階段性評(píng)估工作。目前存在很多污染防治類PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核工作與環(huán)境質(zhì)量改善要求無(wú)法匹配的情況，在設(shè)置指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)與地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)相結(jié)合，充分發(fā)揮績(jī)效考核的引導(dǎo)作用，在過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、所提供的生態(tài)環(huán)境服務(wù)質(zhì)量、資金使用情況、履約情況等方面進(jìn)行綜合考量，切實(shí)做到花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)。
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關(guān)于污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求及成效。一是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》做出明確指示，藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要內(nèi)容。二是《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提到，積極支持污染防治，將打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)作為重中之重，中央財(cái)政大氣污染防治資金安排250億元，增長(zhǎng)25%;將消滅城市黑臭水體作為水污染治理的重點(diǎn)，水污染防治方面的資金安排300億元，增長(zhǎng)45.3%;支持全面落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，土壤污染防治資金安排50億元，增長(zhǎng)42.9%。上述三項(xiàng)共計(jì)支持資金600億元。相比2018年中央財(cái)政安排大氣、水、土壤三項(xiàng)污染防治資金合計(jì)405億元，增加195億元，增長(zhǎng)48%。三是2019年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議，劉昆部長(zhǎng)指出，2020年要重點(diǎn)做好以下八項(xiàng)工作之一就是著力支持打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)如期全面建成小康社會(huì)。重點(diǎn)支持打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)。四是全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年11月報(bào)，管理庫(kù)累計(jì)污染防治與綠色低碳項(xiàng)目累計(jì)5,370個(gè)、投資額5.2萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的57.1%、36%;其中落地項(xiàng)目3,373個(gè)、投資額3.3萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)落地項(xiàng)目的54.3%和34.3%。
建議:一是貫徹執(zhí)行中央決策部署，打好本地區(qū)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，在相關(guān)領(lǐng)域積極推廣運(yùn)用PPP模式;二是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，財(cái)政投入非常重要，更需要多元化投入。本級(jí)政府應(yīng)借勢(shì)而為，整合中央、地方污染防治專項(xiàng)資金，利用PPP模式撬動(dòng)社會(huì)資本，開展本地區(qū)污染防治與綠色低碳項(xiàng)目。三是在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)開展項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)，完善項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，防止未通過(guò)環(huán)評(píng)的項(xiàng)目上馬造成項(xiàng)目投資失敗。同時(shí)，要做好環(huán)保設(shè)計(jì)、施工階段環(huán)境監(jiān)理監(jiān)測(cè)，以及竣工階段的環(huán)保驗(yàn)收工作。四是做好特殊地區(qū)(2+26城市、長(zhǎng)三角等地區(qū))的項(xiàng)目施工工期及施工措施安排。按照秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案，根據(jù)各地具體要求，做好PPP項(xiàng)目工期安排及施工成本預(yù)測(cè)，合理推進(jìn)工程進(jìn)度。
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僅對(duì)河流綜合治理PPP項(xiàng)目談些看法:一是河流綜合治理類PPP項(xiàng)目一般都跨兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)域，該類項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)必須由所涉及的各省級(jí)人民政府指定的職能部門派出專門人員共同組建，以提高實(shí)施機(jī)構(gòu)的效率，防止各省級(jí)政府之間互相踢“皮球”。一般來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目識(shí)別階段，該河流流經(jīng)的省級(jí)人民政府就應(yīng)指定相應(yīng)的職能部門(生態(tài)環(huán)境部門、水利部門等)派員組建PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)編制《可研報(bào)告》，積極推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)展。二是對(duì)于河流綜合治理類PPP項(xiàng)目，建議由生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部等部委組建部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，與該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)建立日常辦公機(jī)制，高效地處理項(xiàng)目進(jìn)展中的問(wèn)題。三是鑒于河流綜合治理PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)，且在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中有著舉足輕重的地位，建議除加大財(cái)政引導(dǎo)作用外，可以結(jié)合排污權(quán)交易、挖掘項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收費(fèi)來(lái)源(如:河流沿岸旅游景點(diǎn)收費(fèi))、河流沿岸土地資源開發(fā)利用等途徑，使河流綜合治PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制更有保障，吸引更多的社會(huì)資本參與這類項(xiàng)目，更好地助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。
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對(duì)環(huán)保領(lǐng)域各個(gè)細(xì)分子領(lǐng)域而言，修復(fù)領(lǐng)域以后期維護(hù)難度大、考核緊、需求高的河道治理和農(nóng)村污水這兩個(gè)領(lǐng)域?yàn)槔^續(xù)重點(diǎn)推進(jìn)的PPP領(lǐng)域，在績(jī)效考核和支付信用兩個(gè)方面的同步強(qiáng)化和探索有內(nèi)涵和實(shí)際意義的經(jīng)營(yíng)要素捆綁。對(duì)于運(yùn)營(yíng)類基礎(chǔ)設(shè)施(污水垃圾處理)和外包服務(wù)(環(huán)衛(wèi))，控制項(xiàng)目本身合理規(guī)模的同時(shí)放開財(cái)承限制，并要求設(shè)置時(shí)間表逐步完善價(jià)格機(jī)制。
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