對各省農(nóng)村水環(huán)治理與修復(fù)治方案，我國城鎮(zhèn)污水處理的歷史始于上世紀(jì)80年代，以1982年我國第一座大型城市污水處理廠——天津市紀(jì)莊子污水處理廠的破土動工為起點，根據(jù)住建部公告，截至2017年上半年，全國城鎮(zhèn)累計建成運行污水處理廠4063座，污水處理能力 達1.78億立方米/日。相比較而言，我國對農(nóng)村生活污水的治理起步較晚，始于2006年“十一五”規(guī)劃中提出的新農(nóng)村建設(shè)，主要以農(nóng)村環(huán)境綜合整治為載體。自此，我國農(nóng)村生活污水治理事業(yè)伴隨著我國新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展起來。
一、發(fā)展現(xiàn)狀
1、政策配套
自“十一五”起，特別是2008年全國農(nóng)村環(huán)境保護工作電視電話會議要求“要穩(wěn)步推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治，實行“以獎促治”集中整治危害嚴重的環(huán)境問題，實行“以獎代補”鼓勵開展生態(tài)示范創(chuàng)建，建設(shè)清潔家園。綜合整治一定要從實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，務(wù)求實效”以來，國務(wù)院、相關(guān)部委以及各省市對農(nóng)村環(huán)境整治越來越重視，相繼出臺了一系列的文件支持對農(nóng)村環(huán)境的治理，其中包括了對農(nóng)村污水的治理要求，本文僅就中央政府及各部位發(fā)布的比較重要的文件詳列如下。
表1農(nóng)村污水治理相關(guān)政策文件
2、農(nóng)村污水治理項目建設(shè)投資情況
根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，全國約有60多萬個建制村，全國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約90多億噸。我國農(nóng)村污水處理治理設(shè)施的建設(shè)資金以中央及各級政府財政投入為主，近年來傳統(tǒng)的污水處理企業(yè)的資金也通過各種模式逐漸參與到農(nóng)村污水治理事業(yè)中來。
(1)各級財政資金投入情況
我國中央及各級政府財政對農(nóng)村污水治理的投入，主要以包括農(nóng)村垃圾、污水、糞污治理和村容村貌提升等內(nèi)容的農(nóng)村環(huán)境綜合整治為切入點開展起來。截至2015年，中央財政累計安排農(nóng)村環(huán)保專項資金(農(nóng)村節(jié)能減排資金)315億元，支持全國7.8萬個建制村開展環(huán)境綜合整治，建成生活污水處理設(shè)施24.8萬套。到2020年，計劃新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個，累計達到全國建制村總數(shù)的三分之一以上。
注：上述數(shù)據(jù)來源于《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十二五”規(guī)劃》及《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》。2020年數(shù)據(jù)為計劃目標(biāo)。
(2)社會資本資金投入情況
根據(jù)2019年11月28日財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，位于管理庫的農(nóng)村污水治理及農(nóng)村環(huán)境整治PPP項目共計50個，涉及新增投資額316.61億元，其中有29個項目涉及投資額193.29億元的項目已進入執(zhí)行階段，儲備庫中農(nóng)村污水治理及農(nóng)村環(huán)境整治PPP項目共計11個，涉及新增投資額57.89億元。
3、市場參與主體情況
通過對各類招投標(biāo)網(wǎng)站的中標(biāo)結(jié)果信息查詢，農(nóng)村污水治理項目招標(biāo)人主要為各級生態(tài)環(huán)保及污水行業(yè)主管部門，招標(biāo)內(nèi)容主要為工程施工、設(shè)備供應(yīng)、設(shè)計以及工程監(jiān)理等，中標(biāo)人主要是項目當(dāng)?shù)氐氖┕て髽I(yè)、設(shè)備供應(yīng)商以及設(shè)計單位。近年來隨著政府對于農(nóng)村污水設(shè)施建成后運營管理的重視，傳統(tǒng)的城市水務(wù)企業(yè)也逐漸參與到農(nóng)村污水治理事業(yè)中，參與的模式主要以政府購買運營維護服務(wù)提供商或者PPP模式為主。
二、存在的問題
1、污水處理覆蓋率低且分布不均
根據(jù)《“十三五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，截至2015年，全國城鎮(zhèn)污水處理能力達到2.17億立方米/日，城市污水處理率達到92%，縣城污水處理率達到85%。而我國60多萬個建制村中，截至2015年底，僅有22%的建制村污水得到了整治。到2020年，計劃新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個，累計達到全國建制村總數(shù)的三分之一以上，經(jīng)過整治的村莊，生活污水處理率不低于60%。相比于城鎮(zhèn)污水，我國農(nóng)村污水收集率和處理率普遍偏低，農(nóng)村污水處理還有很長的路需要走。
根據(jù)筆者對各省農(nóng)村環(huán)境綜合整治方案等的查詢，各省農(nóng)村污水處理設(shè)施覆蓋率分布不均，東南沿海省份明顯好于中西部及北方地區(qū)的省份，國家水污染防治重點流域的水源地及輸水線路周邊省份明顯好于其他省份，這與國家水污染防治整體布局以及地方資金投入力度有明顯的相關(guān)性。
2、重投資建設(shè)輕運營管理
農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)是中央以及地方各級財政資金重點投入流域，污水處理設(shè)施建設(shè)完成后一般都由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)管理，運營費用也多數(shù)由當(dāng)?shù)刎斦Ц?，而農(nóng)村地區(qū)污水處理收費機制的缺失使得污水處理設(shè)施的運營經(jīng)費普遍比較緊張。第二，農(nóng)村污水處理設(shè)施運營管理人員專業(yè)水平普遍偏低。第三，相比于對城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管，行業(yè)管理部門對于農(nóng)村地區(qū)污水處理設(shè)施運行的監(jiān)管力度較弱，監(jiān)管政策也有待完善。資金的缺乏、過少的專業(yè)人員以及監(jiān)管的不到位導(dǎo)致某些農(nóng)村污水治理工程出現(xiàn)了“曬太陽”的現(xiàn)象。
3、市場空間大但吸引力小
根據(jù)《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，到2020年，計劃新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個，累計達到全國建制村總數(shù)的三分之一以上。以國家統(tǒng)計局公布的2018年鄉(xiāng)村人口56401萬人、平均每戶4人計算，2020年之后全國仍有涉及約37600萬人、9400萬戶的農(nóng)村人口需要新建污水處理設(shè)施，即使考慮我國城鎮(zhèn)化率的提升導(dǎo)致農(nóng)村人口縮減的因素，我國農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)及運營仍可達到萬億級，農(nóng)村污水處理市場空間巨大。
雖然農(nóng)村污水行業(yè)市場空間大，但是相對于城市污水處理廠，農(nóng)村污水治理對水務(wù)企業(yè)的吸引力偏弱。究其原因，一方面農(nóng)村污水處理設(shè)施單個項目處理水量小，污水處理設(shè)施布置分散，規(guī)模經(jīng)濟性差，噸水運行成本較高。第二，農(nóng)村污水納污面積小，水質(zhì)波動較大，對污水處理設(shè)施沖擊力強。第三，農(nóng)村生活污水處理出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)無專門的全國規(guī)范，各省份正在根據(jù)自身農(nóng)村污水實際情況制定各自的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
4、未建立健全的污水處理收費機制
此前我國各部委頒布的污水處理費政策文件基本上都是針對城市的污水處理費征收管理而制定的，例如《污水處理費征收使用管理辦法》(財稅〔2014〕151號)及《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2015〕119號)等。城市的污水處理費一般委托當(dāng)?shù)氐淖詠硭倦S水費一同收取，居民繳納意愿和實際繳費率都比較高?？梢哉f目前我國城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)基本建立了全面的污水處理收費制度。而對于農(nóng)村地區(qū)的污水處理費收取，國家還未出臺相關(guān)的政策文件，目前僅有少數(shù)省份制定了農(nóng)村污水處理費征收機制，但也并未覆蓋該省的全部區(qū)域，而且實際執(zhí)行效果也有待商榷。
三、解決思路
應(yīng)對上述問題，筆者建議可以重點從建設(shè)及運營資金來源、提升運營能力及政府監(jiān)管能力建設(shè)等角度尋求解決思路。
1、擴大農(nóng)村污水治理資金來源
擴大農(nóng)村污水治理資金來源，可從建設(shè)資金提供方和污水處理費繳費者兩個方向來考慮。一方面，為擴大資金提供方范圍，吸引社會資金增大對農(nóng)村污水治理的投入，政府可以從政策保障、稅收優(yōu)惠、項目運作機制設(shè)計等方面提供更多支持。第二，完善農(nóng)村污水處理費收繳機制，出臺農(nóng)村污水費收取及使用等相關(guān)政策文件，通過多種宣傳手段增強農(nóng)民繳費意愿，提高農(nóng)村污水處理費繳費率，為污水處理設(shè)施的建設(shè)及運營提供更多資金保障。
2、引入專業(yè)的運營方
將專業(yè)的事交給專業(yè)的人來做，讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事。把農(nóng)村污水處理設(shè)施運營交給專業(yè)的水務(wù)公司負責(zé)，將政府從繁瑣的具體事務(wù)中解放出來，回歸其裁判員的角色，企業(yè)發(fā)揮其專業(yè)能力，各司其職，實現(xiàn)雙贏。同時這也有利培育農(nóng)村污水治理市場主體，契合國家培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體的政策要求。
3、提升政府監(jiān)管能力
農(nóng)村污水處理設(shè)施數(shù)量多分布散，提升政府監(jiān)管能力，需要政府在監(jiān)管隊伍建設(shè)和監(jiān)管效率提升兩方面都要下功夫。一方面，完善農(nóng)村污水監(jiān)管隊伍建設(shè)，擴大監(jiān)管人員數(shù)量，提高監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平;另一方面，借助現(xiàn)代信息化的手段，通過監(jiān)管信息平臺的建立，將農(nóng)村污水的建設(shè)及運營信息納入監(jiān)管平臺，提高監(jiān)管效率。
四、結(jié)論
我國對農(nóng)村污水的治理還處于發(fā)展過程中，難免會出現(xiàn)各種問題，這些問題的解決一方面需要政府繼續(xù)加大對農(nóng)村污水治理資金的投入力度，第二需要政府在農(nóng)村污水處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運營管理規(guī)范以及監(jiān)管體制建立方面完善相關(guān)政策文件，第三政府也需要出臺相應(yīng)的投資、金融及稅收等方面的配套措施，增強對現(xiàn)有城市水務(wù)企業(yè)的吸引力，培育農(nóng)村污水處理市場主體。相信隨著時間的前進，農(nóng)村污水治理也會和城鎮(zhèn)污水一樣走上規(guī)范發(fā)展的道路。
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