針對(duì)某條跨地域河流流域整體治理，對(duì)于復(fù)雜的流域治理項(xiàng)目，宜調(diào)動(dòng)政府和市場(chǎng)兩方積極性和各自在資源調(diào)動(dòng)、專業(yè)能力等方面的優(yōu)勢(shì)，采取市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，以適宜的主體打通治理項(xiàng)目與優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流
●綜合治理項(xiàng)目自我造血的挑戰(zhàn)
●永定河流域探索與啟示
流域綜合治理項(xiàng)目的投資建設(shè)內(nèi)容，通常根據(jù)河流生態(tài)環(huán)境體系特征及其統(tǒng)籌保護(hù)的需求確定，包含水源地保護(hù)、河道整治、節(jié)水改造、防護(hù)林和涵養(yǎng)林建設(shè)等，各類子項(xiàng)目相互影響、相互依存。同時(shí)，流域綜合治理牽涉的外部因素較多，事關(guān)沿線地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、國(guó)土空間的利用與整治開發(fā)、城鎮(zhèn)沿河生態(tài)環(huán)境保護(hù)、沿線水利及防洪事業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干目標(biāo)與任務(wù)，牽一發(fā)動(dòng)全身。作為一種公共產(chǎn)品與服務(wù)，流域綜合治理項(xiàng)目能夠有效提升沿線區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，賦能流域沿線地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，但項(xiàng)目本身卻缺乏直接收益(“現(xiàn)金流入”)，基本上不具有“自我造血”能力。由上可見，流域綜合治理項(xiàng)目具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和公共產(chǎn)品屬性，其自身資金平衡能力的缺乏與突出的“外部性”特征存在明顯的矛盾。
近年來(lái)，為打通流域治理項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡缺口與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)盈余的鴻溝，解決流域治理資金平衡難題，我國(guó)各級(jí)政府陸續(xù)開始探索流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即由流域治理正外部性的直接或間接受益者，向其貢獻(xiàn)者實(shí)施補(bǔ)償，旨在建立流域內(nèi)“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的長(zhǎng)效機(jī)制。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索形式，主要包含央地政府間的“縱向補(bǔ)償”和流域上下游間的“橫向補(bǔ)償”等。其中，以中央政府轉(zhuǎn)移支付(投資補(bǔ)助)為典型形式的縱向補(bǔ)償較為常見，但問(wèn)題是縱向補(bǔ)償往往只解決部分投資資金來(lái)源，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)償債和持續(xù)運(yùn)營(yíng)少有兼顧;部分地區(qū)已嘗試探索流域內(nèi)省域間、省內(nèi)市域間橫向補(bǔ)償機(jī)制，如下游對(duì)上游基于水質(zhì)水量的生態(tài)水費(fèi)支付機(jī)制，以及地區(qū)間要素、產(chǎn)業(yè)的支持等形式，但比較成熟、穩(wěn)定實(shí)施的機(jī)制還比較少。
綜合治理項(xiàng)目自我造血的挑戰(zhàn)
在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制部分缺位的情形下，提升流域綜合治理項(xiàng)目自身“造血能力”被認(rèn)為是另一類可探索的路徑，然而在實(shí)踐中也面臨著重大挑戰(zhàn)：
一是流域治理主體不能充分適應(yīng)“自我造血”的需要。當(dāng)前，我國(guó)河流流域治理主體的最主要形式是地方政府出資設(shè)立的服務(wù)于本地項(xiàng)目的水務(wù)投資類企業(yè)，“分段治理”、“自掃門前雪”的特征明顯，而專門針對(duì)某條跨地域河流流域整體治理設(shè)立主體的模式并不常見。省級(jí)“水投公司”一般需要兼顧省域內(nèi)各類重要水利工程建設(shè)，市級(jí)”水投集團(tuán)”則往往以城市水務(wù)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)作為更加主要的職責(zé)。上述主體開展河流治理項(xiàng)目投資的資本金主要來(lái)源于財(cái)政性資金，債務(wù)融資則因償債資金仍需政府安排而在形式上并不符合現(xiàn)行政府債務(wù)管理的政策要求。此外，作為政府設(shè)立的專業(yè)投融資平臺(tái)企業(yè)，上述主體參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資的能力有限或被限制，難以通過(guò)資金積累作為流域治理項(xiàng)目資金平衡的自我實(shí)現(xiàn)路徑。
二是流域治理成本的外部分?jǐn)偮窂讲煌〞场⒘饔蚓C合治理項(xiàng)目與相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行整合包裝，實(shí)現(xiàn)“肥瘦搭配”，用產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益來(lái)分?jǐn)偭饔蛑卫沓杀荆彩且活惓Ｒ姷乃悸?。這一思路在實(shí)踐中往往因機(jī)械性操作而缺乏可行性：一種做法是在項(xiàng)目層面上進(jìn)行整合，將生態(tài)治理與實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)“打包”，但問(wèn)題在于項(xiàng)目包裝難度較大(需治理內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)具備必要的相關(guān)性)，市場(chǎng)化主體的能動(dòng)性也有限，一些本可獲得的“縱向補(bǔ)償”(如投資補(bǔ)助)的項(xiàng)目甚至可能因“打包實(shí)施“而失去獲得補(bǔ)償?shù)馁Y格。另一種考慮是通過(guò)從受益于流域治理生態(tài)優(yōu)化效應(yīng)的區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目收益中計(jì)提基金或特殊規(guī)費(fèi)的形式，用于補(bǔ)償流域治理項(xiàng)目，客觀上達(dá)到成本分?jǐn)偟男Ч?，但這種操作需要地方特殊的立法或制度安排，受惠區(qū)域的界定、計(jì)提資金的監(jiān)督執(zhí)行與資金流轉(zhuǎn)管理等環(huán)節(jié)，操作挑戰(zhàn)巨大。
三是關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“反哺效應(yīng)”不明顯且遲滯。如流域治理投資運(yùn)營(yíng)主體能夠突破傳統(tǒng)思維，參與投資一些與流域生態(tài)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，典型的如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文旅、水務(wù)等行業(yè)領(lǐng)域，試圖通過(guò)后者的投資收益“反哺”治理項(xiàng)目，在這種情況下審視相關(guān)產(chǎn)業(yè)，不難發(fā)現(xiàn)其效果仍不明顯，資源項(xiàng)目普遍具有投資回收期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)專業(yè)程度要求高、盈利能力不足，難以在短期內(nèi)及時(shí)反哺流域綜合治理項(xiàng)目。
永定河流域探索與啟示
近年來(lái)，在流域治理實(shí)踐領(lǐng)域，各地政府及相關(guān)主管部門為應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)進(jìn)行了廣泛探索，其中永定河流域綜合治理的若干做法較為引人關(guān)注。由沿線四省(含直轄市)政府聯(lián)合出資并引入專業(yè)社會(huì)資本為戰(zhàn)略投資方設(shè)立的永定河流域投資有限公司，作為流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)的投融資與建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體，利用中央財(cái)政投資補(bǔ)助資金和地方政府股東出資作為資本金，撬動(dòng)政策性、開發(fā)性金融資源落實(shí)流域治理任務(wù)，同時(shí)依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善帶來(lái)的資源增值收益、經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)收益、四省市以政府購(gòu)買服務(wù)等方式提供的補(bǔ)貼等，形成綜合現(xiàn)金流，全面提升融資能力，解決治理項(xiàng)目資金平衡問(wèn)題。
針對(duì)上述流域綜合治理項(xiàng)目投資回收及“造血機(jī)制”的困境，結(jié)合永定河流域治理案例，以下嘗試提出從主體設(shè)立、平衡路徑、項(xiàng)目謀劃與政企關(guān)系等方面，提出幾點(diǎn)思考與建議。
一是治理主體層面探索設(shè)立混合所有制的跨地域統(tǒng)籌治理企業(yè)法人模式。為確保流域內(nèi)各地政府形成合力實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌治理效應(yīng)，并在一定程度上調(diào)動(dòng)各地政府積極性，規(guī)避傳統(tǒng)主體在投融資運(yùn)作和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的局限性，發(fā)揮市場(chǎng)主體參與產(chǎn)業(yè)運(yùn)作的專業(yè)能力，可探索由流域沿線政府(指定出資代表)與相關(guān)社會(huì)資本合資設(shè)立流域治理企業(yè)法人主體。政府出資方面，可根據(jù)各省/市治理任務(wù)及對(duì)應(yīng)投資體量設(shè)定出資比例;社會(huì)資本則既可引入具備強(qiáng)大施工能力和資金實(shí)力的建筑類央企，也可引入在環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)方面專業(yè)性較強(qiáng)的民營(yíng)資本，還可通過(guò)股權(quán)投資基金形式引入在某些領(lǐng)域的專業(yè)資本。上述主體設(shè)立思路，與國(guó)家混合所有制改革方向吻合，能夠承接國(guó)家專項(xiàng)投資補(bǔ)助政策，各地政府股東通過(guò)公司治理決策機(jī)制，可深入?yún)f(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)差異所可能導(dǎo)致的流域治理內(nèi)容、方式的不同訴求;所引入的社會(huì)資本可帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)，更重要的是能夠帶來(lái)提高造血能力所需的初始資本金。
二是建構(gòu)謀求資金平衡的合理的市場(chǎng)化機(jī)制。如上所述，機(jī)械地“項(xiàng)目打包”或要求外部項(xiàng)目收益提留反哺流域治理的方式，實(shí)施難度較大。流域綜合治理項(xiàng)目較為合理的資金平衡機(jī)制，應(yīng)是以混合所有制企業(yè)為主體，利用自有資金并撬動(dòng)其他實(shí)業(yè)及金融資本，通過(guò)投資與流域治理內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資源項(xiàng)目，基于市場(chǎng)化運(yùn)作獲得投資收益，以資源項(xiàng)目子公司向?qū)嵤┲黧w的股利分配、向其他社會(huì)資本溢價(jià)轉(zhuǎn)讓資源項(xiàng)目股權(quán)、通過(guò)資源項(xiàng)目到期清算實(shí)現(xiàn)投資回收及收益等形式“反哺”流域綜合治理項(xiàng)目。其首先是流域綜合治理項(xiàng)目“外生資源”的“資產(chǎn)化”的過(guò)程，而后是“資產(chǎn)收益”內(nèi)化為實(shí)施主體現(xiàn)金流并最終形成積累的“資本化”過(guò)程。上述機(jī)制的目標(biāo)，是最大限度地實(shí)現(xiàn)治理項(xiàng)目從建設(shè)期到運(yùn)營(yíng)期總體上、動(dòng)態(tài)的、持續(xù)的資金平衡，其過(guò)程不僅有利于創(chuàng)新治理項(xiàng)目本身的融資模式和信用體系，有助于培育治理主體的專業(yè)能力，并實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的可持續(xù)積累。
三是做好項(xiàng)目的挖掘、謀劃與包裝。如上所述，流域治理的關(guān)聯(lián)性產(chǎn)業(yè)投資收益能力有限，這里的關(guān)鍵問(wèn)題在于優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源的挖掘。由于流域所涉及各地政府均在治理主體股東范疇內(nèi)，資源盤整時(shí)就具備打破地域限制的條件，挖掘出沿河道、跨地域的項(xiàng)目資源，這類項(xiàng)目與河流生態(tài)環(huán)境結(jié)合緊密，如能注入文旅、運(yùn)動(dòng)休閑等元素，具有一定開發(fā)價(jià)值和盈利潛力。治理主體可充分利用專業(yè)社會(huì)資本對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的識(shí)別能力，引入更多市場(chǎng)化資源包裝“文旅+休閑農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)林結(jié)合”、“文旅+適度物業(yè)開發(fā)”等復(fù)合型項(xiàng)目，使原本單獨(dú)運(yùn)作缺乏收益能力的項(xiàng)目通過(guò)業(yè)態(tài)整合形成“1+1>2”、“1+1+1>3”的效果。總之，跨地域的治理主體和市場(chǎng)化運(yùn)作，為抓住優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資源，提高投資收益的反哺能力，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
四是建構(gòu)清晰的政企合作關(guān)系。流域治理主體雖然融入了相關(guān)各地方政府股東，但在治理項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目層面，仍需與項(xiàng)目所在地政府建構(gòu)清晰的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)必要的程序和法律合同，明確政府針對(duì)治理項(xiàng)目開展購(gòu)買服務(wù)及實(shí)施補(bǔ)貼的責(zé)任(一般需基于必要的績(jī)效考核)，也明確政府對(duì)于特定資源項(xiàng)目的開發(fā)授權(quán)、支持/優(yōu)惠政策、配套措施等。對(duì)于適宜采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式的治理項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可由治理主體或治理主體與其他市場(chǎng)主體聯(lián)合作為“社會(huì)資本方”在PPP框架下開展投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，通過(guò)使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助等回報(bào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)投資回收。需注意的是，采取PPP模式的流域治理項(xiàng)目，其資金平衡目標(biāo)可在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，無(wú)需另行考慮“反哺”問(wèn)題。
綜上所述，流域治理項(xiàng)目是比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，充分調(diào)動(dòng)政府和市場(chǎng)兩方積極性和各自在資源調(diào)動(dòng)、專業(yè)能力等方面的優(yōu)勢(shì)，采取市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，以適宜的主體打通治理項(xiàng)目與優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流，有助于應(yīng)對(duì)項(xiàng)目總體資金平衡的挑戰(zhàn)，彌補(bǔ)階段性的制度缺失。
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