新年伊始，生態(tài)環(huán)境再次成為重大議題。3日舉行的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議，專題研究黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題。習(xí)近平在會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，黃河流域必須下大氣力進(jìn)行大保護(hù)、大治理，走生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的路子。黃河以其占全國2%的水資源，承納了全國約6%的廢污水和7%的COD排放量。整體水質(zhì)尚屬良好的長江已是“無魚”最危險(xiǎn)級(jí)別。
繼長江之后，黃河作為中國最重要的流域之一，也正式踏上了以流域?yàn)槌叨?，以生態(tài)為導(dǎo)向，以保護(hù)促經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式調(diào)整的新階段，生態(tài)文明建設(shè)又添流域?qū)嵺`新篇章。
而今年，也正是我國七大重點(diǎn)流域一系列相關(guān)治污環(huán)保規(guī)劃的收官之年，正需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、反思不足、謀劃未來。流域治理保護(hù)的新理念、新思路如何體現(xiàn)、指導(dǎo)各地具體實(shí)踐?長江、黃河的大保護(hù)大治理，如何探索建立科學(xué)治理體系，取得體制機(jī)制突破，都值得業(yè)內(nèi)外的普遍關(guān)注和討論。
有進(jìn)有退的治理拉鋸
我國規(guī)模性地流域治理，起步于上世紀(jì)九十年代初(1991年9月治淮治太會(huì)議)，重視和投入不斷提高，但其后相當(dāng)長時(shí)間里，一輪輪的治理，在發(fā)展與保護(hù)的拉鋸戰(zhàn)中，常常是捉襟見肘，見效慢、易反復(fù)。
今年，是重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2016-2020)的“過關(guān)年”，而從2018年全國環(huán)境質(zhì)量公報(bào)相關(guān)水質(zhì)數(shù)據(jù)來看，雖然整體呈現(xiàn)改善的趨勢(shì)，但不均衡的現(xiàn)象仍然突出。
總體來看，第一梯隊(duì)：長江表現(xiàn)穩(wěn)定，大概率順利過關(guān);珠江整體水質(zhì)還是良好，但離一類水提升、劣五類水降低的任務(wù)還有明顯差距。第二梯隊(duì)：淮河還屬輕度污染，但進(jìn)步明顯。一類水從無到有，劣五類水體比例有所降低。黃河、海河也呈現(xiàn)改善趨勢(shì)。第三梯隊(duì)：松花江、遼河，水質(zhì)持續(xù)惡化的態(tài)勢(shì)沒能剎住。
當(dāng)然，這些都并非定論，按慣例，今年上半年將發(fā)布2019年環(huán)境質(zhì)量公報(bào)，屆時(shí)會(huì)有更確切的數(shù)據(jù)。
流域生態(tài)環(huán)保的轉(zhuǎn)彎
流域發(fā)展的新故事發(fā)端于2016年。
2016年、2018年，習(xí)近平兩次主持長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)并多次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，一系列戰(zhàn)略部署和長遠(yuǎn)規(guī)劃陸續(xù)推出。2019以來，黃河大保護(hù)、大治理同樣得到高規(guī)格切實(shí)推進(jìn)。
從長江大保護(hù)到黃河大保護(hù)、大治理，在流域尺度上，生態(tài)環(huán)保不再是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“配套”，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的“航道”與核心內(nèi)容;環(huán)保不再只是收拾殘局到處滅火的末端治理，而是要從發(fā)展方式生產(chǎn)生活方式上尋求根本變化。
目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)生態(tài)完整性、生態(tài)系統(tǒng)安全。
水質(zhì)尚屬良好的長江已是“無魚”最危險(xiǎn)級(jí)別，而近期長江鱘魚滅絕的新聞，更是印證了其在生態(tài)完整性和生態(tài)安全上的岌岌可危。
對(duì)此，近期提交全國人大常委會(huì)審議的長江保護(hù)法草案，特意在長江流域標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)有關(guān)規(guī)定中，增加了關(guān)于生物完整性指數(shù)的內(nèi)容。
“現(xiàn)行水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)僅采用化學(xué)指標(biāo)，不足以保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。”根據(jù)專家介紹，草案明確有關(guān)部門和地方人民政府根據(jù)物種資源狀況建立長江流域水生生物完整性指數(shù)評(píng)價(jià)體系，并將其變化狀況作為評(píng)估長江流域生態(tài)系統(tǒng)和水生生物總體狀況的重要依據(jù)。
路徑上，保護(hù)優(yōu)先
2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。
怎么理解這個(gè)“大保護(hù)”?
2018年4月，習(xí)近平在乘船考察長江指出：我提出長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，首先是要下個(gè)禁令，作為前提立在那里。否則，一說大開發(fā)，便一哄而上，搶碼頭、采砂石、開工廠、排污水，又陷入了破壞生態(tài)再去治理的惡性循環(huán)。要設(shè)立生態(tài)這個(gè)禁區(qū)……
為流域發(fā)展設(shè)定生態(tài)禁區(qū)，設(shè)立底線和前提，是要讓無序、過度的開發(fā)和利用真正后退一步，給江河及其生態(tài)系統(tǒng)喘息、自我修復(fù)的空間。在對(duì)生態(tài)惡化趨勢(shì)的遏制上，這是人為治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法替代的。
這個(gè)禁令和前提反映在宏觀環(huán)境管理上，重要手段之一就是近期長江流域11省市、黃河流域七省市各地抓緊研究編制的“三線一單。”
而保護(hù)和修復(fù)的重點(diǎn)則是流域生態(tài)功能和重要單元。特別是上游水源涵養(yǎng)，水土流失治理及沿江沿河濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)單元的保護(hù)和修復(fù)。
如健康長江的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)面積穩(wěn)步增加，濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能逐步提升。
在黃河大保護(hù)中，強(qiáng)調(diào)要實(shí)施水源涵養(yǎng)提升、水土流失治理、黃河三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等工程，推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)。從過度干預(yù)、過度利用向自然修復(fù)、休養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變。
核心抓手是水量。
生態(tài)水量對(duì)于流域污染治理和生態(tài)修復(fù)是決定性的因素和前提。在“健康長江”的建設(shè)內(nèi)容里，“長江水資源要得到有效保護(hù)和合理利用，生態(tài)流量得到有效保障”，以生態(tài)水量促流域生態(tài)修復(fù)被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，并提出明確目標(biāo)。
如果說長江生態(tài)水量重在調(diào)節(jié)，那么極度缺水且水資源還將持續(xù)減少的黃河，節(jié)水成為重中之重。
中央確定的黃河大保護(hù)的核心策略之一，也是強(qiáng)調(diào)水的硬約束，提出要堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，還水于河，……全面實(shí)施深度節(jié)水控水行動(dòng)等，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用。要堅(jiān)持以水定地、以水定產(chǎn)，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整……
黃河以其占全國2%的水資源，承納了全國約6%的廢污水和7%的COD排放量，主要納污河段以約20%的納污能力承載了90%以上的污染物入河量。
對(duì)此，華北水利水電大學(xué)黃河科學(xué)研究院院長韓宇平近期撰文指出，黃河治理要從調(diào)整水效、補(bǔ)充水量、調(diào)整水質(zhì)等多維度進(jìn)行調(diào)控。其中，盡管黃河流域用水水效在全國已處于先進(jìn)水平，但在保障生態(tài)系統(tǒng)安全的情境下，流域還存在20億立方米的節(jié)水潛力。
精準(zhǔn)、科學(xué)的治污需求
對(duì)上述這些目標(biāo)、路徑、抓手等的理解和把握，是各地科學(xué)合理推進(jìn)下一階段流域污染治理的前提和基礎(chǔ)。而這些變化會(huì)給環(huán)保行業(yè)帶來怎樣的機(jī)遇，產(chǎn)生怎樣的影響，還有待時(shí)間，但一些方向已經(jīng)可以開始關(guān)注和討論。
1地方政府的綠色智囊
平衡保護(hù)與發(fā)展下，產(chǎn)業(yè)如何選擇和布局?在有限的財(cái)政盤子里、可控的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中，如何保障生態(tài)環(huán)保持續(xù)穩(wěn)定匹配的投入?固定的地方政府任期和任務(wù)本身的長期性如何統(tǒng)籌?……
這些問題，對(duì)于流域城市特別是大量中小城市而言，在本地往往無法獲得足夠的智力資源和專業(yè)支持，向外借力的需求比較大。但這是否能成一種單獨(dú)的服務(wù)(如戰(zhàn)略咨詢)，以怎樣的形式交易，是否嵌入與大型央企、國企環(huán)保合作項(xiàng)目包中(比如目前已有嘗試的環(huán)境導(dǎo)向開發(fā))還未有定論。
2構(gòu)建以要素為核心的整體解決方案
主要是城市水資源綜合管理(節(jié)水導(dǎo)向)、水環(huán)境生態(tài)治理修復(fù)(水質(zhì)導(dǎo)向)、海綿城市(安全導(dǎo)向)等，城市有機(jī)質(zhì)、工業(yè)固廢、建筑垃圾等固廢處理或者靜脈園區(qū)的開發(fā)和運(yùn)營等。
這些領(lǐng)域的市場主體和競爭還是比較活躍的，但在核心問題即“如何平衡目標(biāo)的綜合性復(fù)雜性和實(shí)施路徑的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可行性”上，目前地方政府和環(huán)保企業(yè)都還沒有給予充分的重視，還沒有能力或者意愿做出系統(tǒng)、長期、均衡的考慮。
此外，在城市里還有圍繞工業(yè)園區(qū)環(huán)境提升，基于新一代技術(shù)(如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能)等構(gòu)建的大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，流域水環(huán)境水生態(tài)監(jiān)測(cè)體系、平臺(tái)建設(shè)等需求，綜合性、技術(shù)性比較強(qiáng)，競爭非常激烈。
3鄉(xiāng)村綠色振興
以“工程+環(huán)保企業(yè)服務(wù)+政府付費(fèi)”這種模式，開拓農(nóng)村污染治理市場，解決農(nóng)村污染問題，已被實(shí)踐證明“此路不通”。對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題的解決，業(yè)內(nèi)一些觀點(diǎn)寄希望于在農(nóng)村各業(yè)間打通物質(zhì)、能源、利益的鏈條，統(tǒng)籌安排好鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、生物質(zhì)能源開發(fā)等綠色業(yè)態(tài)，強(qiáng)調(diào)綜合利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“邊富邊治”。
而在流域大保護(hù)大治理的背景下，農(nóng)村農(nóng)林牧漁各業(yè)，也要面臨綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切需求。因此，屆時(shí)能夠在這一領(lǐng)域真正有所作為的可能不是環(huán)保企業(yè)，而是會(huì)迎來更多跨界者，但這些設(shè)想需要突破的體制機(jī)制上的障礙也比較多。
圍繞前兩類服務(wù)，環(huán)保行業(yè)正在構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，這一過程就是會(huì)不斷地發(fā)生各種整合和淘汰，坦率地講，這也是這一輪大規(guī)模“國進(jìn)民退”的重要現(xiàn)實(shí)背景。
對(duì)于“喪”了一整年的環(huán)保行業(yè)，與其繼續(xù)糾結(jié)“國進(jìn)民退”，也許更應(yīng)該考慮的是，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)新的敘事篇章中，如何找到更適合長遠(yuǎn)發(fā)展的空間和角色，各類市場主體如何發(fā)揮才智和能量，以模式創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新為發(fā)展和保護(hù)破題，也許那才是產(chǎn)業(yè)真正的海闊天空。
長期存在的不確定性
首先，生態(tài)環(huán)保的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是否牢固。
宏觀上，就是各方關(guān)注的中國能否繼續(xù)擁有相對(duì)平穩(wěn)的外部發(fā)展環(huán)境，內(nèi)部能否通過創(chuàng)新引領(lǐng)增長，避免陷入中等收入陷阱等。這決定了生態(tài)環(huán)保穩(wěn)定持續(xù)的投入是否能夠保證。
具體資金投入上，長期面臨的最大難題就是地方財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，以及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控和生態(tài)環(huán)保加大投入的矛盾。同時(shí)，中央財(cái)政資金也存在分散、隨意、缺乏績效評(píng)估和有效監(jiān)管等缺陷，以基金方式統(tǒng)籌科學(xué)管理的呼聲也非常高。
其次，流域生態(tài)環(huán)保管理體制能否有突破。
在世界范圍內(nèi)流域治理的成功經(jīng)驗(yàn)中，歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)針對(duì)流域綜合管理，設(shè)置了超越常規(guī)行政及區(qū)劃的領(lǐng)域管理機(jī)構(gòu)體系，各有特色、分工明確、功能強(qiáng)大。
我國對(duì)長江、黃河的流域管理上也較早成立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，但都是從“水利口”出發(fā)設(shè)立的，既不具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部委和地方政府的職權(quán)，也沒有實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保綜合管理的能力。
而從日前公布的《長江保護(hù)法》草案來看，目前在長江保護(hù)“事權(quán)”上的主要思路，還是明確各方職責(zé)邊界為主，提出理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的長江流域管理體制。
而長江流域長期存在的管理體制條塊分割、部門分割、多頭管理問題，是否借此能得到改善，實(shí)現(xiàn)干支流、左右岸、上中下游協(xié)同治理?部門間、地區(qū)間的協(xié)調(diào)效率和成本是否能實(shí)現(xiàn)大幅優(yōu)化，較好支撐流域大保護(hù)、大治理的需求，還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。
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