治國必先治水：水治理對中國國家治理的特殊意義
中國是世界四大古文明中唯一延續(xù)至今的文明，也是一個非常獨特的文明，特別是形成于兩千多年之前的大一統(tǒng)體制，一以貫之延續(xù)到當代。弗朗西斯·福山在《政治秩序與政治衰敗》一書中，把強國家、法治和民主問責視為維系現(xiàn)代政治秩序的三要素，并認為中國政治最重要的特征就是強國家。
如何理解中國獨特的大一統(tǒng)體制呢?治水可以提供非常重要的解釋線索。許多學者都曾注意到，中國早期的統(tǒng)一與獨特的自然地理氣候特征存在密切聯(lián)系，其中以卡爾·馬克思和卡爾·魏特夫為代表的“治水派”學說非常有影響力。他們認為大型灌溉工程對于東方集權(quán)主義的起源具有重要意義。
馬克思是“治水派”學說的首創(chuàng)者，他在《不列顛在印度的統(tǒng)治》一文中指出：“在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府干預。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工辦法提高土地肥沃程度的設(shè)施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就荒廢。”魏特夫在1957年出版的《東方專制主義》一書中指出，在東方農(nóng)業(yè)文明中，農(nóng)田灌溉依賴大規(guī)模之水利工程，這種文明的社會結(jié)構(gòu)為“水利社會”，以專制和集權(quán)的官僚行政系統(tǒng)為特征。黃仁宇是“治水派”學說的重要繼承發(fā)展者。相對于馬克思和魏特夫強調(diào)的灌溉工程，黃仁宇更重視抵御洪水的重要性，他特別強調(diào)了黃河洪水的嚴重性，認為黃河的局部治理是無濟于事的，只有一個統(tǒng)合所有資源、同等對待各方的中央集權(quán)政府，才能解除人們面臨的常態(tài)威脅。
“治水派”的學說流傳很廣、影響較大，同時也受到很多批評。特別是魏特夫的“東方專制主義”學說，受到的批判尤眾，被認為過分夸大了水利灌溉工程的重要性。例如，埃里克·史維澤多于2006年的研究指出，世界范圍內(nèi)的歷史經(jīng)驗標明，水的稀缺與集權(quán)政治之間并沒有必然聯(lián)系。弗朗西斯·福山指出，灌溉是區(qū)域性和小型事務(wù)，戰(zhàn)爭才是導致國家起源的主因。黃仁宇也指出，就治水而言，在中國洪水比灌溉更加重要。綜合半個世紀以來圍繞“治水派”學說的眾多討論，中國古代大一統(tǒng)體制的起源之謎，可以歸結(jié)為三個要素，即國防的需要、賑災的需要和治水的需要。
它們是在生產(chǎn)力發(fā)展水平低下的文明早期，由于獨特的自然地理條件產(chǎn)生的社會需要。
1、國防的需要近代著名地理歷史學者胡煥庸揭示了中國這片國土有一個非常重要的特征，即自黑龍江的璦琿到云南的騰沖劃一條線，這條線以東所占的國土面積只有36%，但集聚了中國96%的人口，而以西64%的國土只有4%的人口。時至今日，“胡煥庸線”仍然基本成立，究其原因，這條自然地理分布線的東南方適合農(nóng)耕，西北部適合游牧，這是兩種迥異的生產(chǎn)方式。在農(nóng)業(yè)文明時代，西北的游牧民族無法自給自足，必須向東南方的農(nóng)耕民族獲取糧食等生活必需品，其方式要么是和平時代的貿(mào)易，要么是戰(zhàn)爭方式的搶掠，由此導致了無休止的戰(zhàn)爭。對于中原地區(qū)而言，只有一個強大的中央集權(quán)帝國，才有可能抗御西北游牧民族的入侵。這也可以解釋，為何“驅(qū)除韃虜”一直是中國古代一個經(jīng)久不衰的主題。由此，戰(zhàn)爭的需要是中國古代大一統(tǒng)體制形成的重要解釋因素，這和弗朗西斯·福山的國家理論是相呼應(yīng)的。2、賑災的需要自古中國這片國土上就自然災害頻發(fā)，歷史上有“三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒”之說。著名歷史學者鄧拓對災荒史的研究，發(fā)現(xiàn)中國有史記載的四千年間，幾乎是無年不災、無年不荒，根據(jù)統(tǒng)計平均每年有將近兩次大的自然災害發(fā)生。中國自然災害發(fā)生的頻率和強度均居世界首位。在所有的自然災害中，最為頻繁和嚴重的有四種：水災、旱災、地震災和海洋災。這四種大約占全部自然災害的90%，其中水旱災害最為突出，占到一半還要多。中國水旱災害有著非常悠久的歷史記載，從公元前206年到公元1949年的2155年間都有詳細的記錄，總計發(fā)生較大的洪水災害1092次，較大的旱災1056次，平均每年發(fā)生一次大的水旱災害。自然災害頻繁使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易發(fā)生災荒，如果不能及時救濟就會演變?yōu)轲嚮摹Ｒ虼?，早在先秦時代，諸侯林立的背景下，諸侯國之間的盟約就有“勿阻糴”的約定，如果一國發(fā)生災荒，鄰國有救濟的義務(wù)。
但是從歷史記錄來看，這種盟約并不可靠，諸侯國之間阻糴的事件常有發(fā)生。例如，根據(jù)《左傳》記載，公元前647年晉國發(fā)生饑荒，秦國予以接濟，次年秦國發(fā)生饑荒，晉國不感恩圖報，反而阻糴，因此兩國發(fā)生戰(zhàn)爭。經(jīng)過春秋戰(zhàn)國的幾百年戰(zhàn)爭，古代中國走向了大一統(tǒng)，建立了中央集權(quán)的帝國，實現(xiàn)了“東方不亮西方亮”“一方有難八方支援”的治理格局，能夠有效解決賑災的問題。3、治水的需要由于中國水旱災害頻繁，早在兩千多年前古人就認識到治水的重要性，春秋時代齊國的國相管仲曾經(jīng)有一句名言，“治國必先除五害，五害之中以水為大”，這就是“治國必先治水”的由來。中國歷史上，“善為政者，必先治水”，留下了很多地方長官大興水利的美談。中國古代治水大體上主要圍繞四個方面展開：防洪、灌溉、漕運和海塘。魏特夫強調(diào)的水利灌溉工程，是古代治水的重要方面。黃仁宇在《中國大歷史》一書中指出，僅僅為了防治黃河的洪水，中國的中央集權(quán)就不可避免。
黃河不僅是世界上含沙量最高的河流，也是最復雜難治的河流。歷史上黃河大遷徙共有7次，在4230年間堤防潰決約1580次。黃河洪水波及的范圍北至天津，南到南京，泛濫面積達25萬平方公里，對中華民族的存續(xù)造成極大威脅。因此，治水的需要，特別是治理黃河洪水，對于中國古代大一統(tǒng)體制的形成具有重要解釋力。大一統(tǒng)體制在本質(zhì)上，是中國古代這片土地上的先人們出于存續(xù)的需要，對獨特自然地理條件必須作出的制度響應(yīng)。如果細看三個要素，由于水旱災害占賑災的一半多內(nèi)容，并且戰(zhàn)爭的起因也有治水的成分存在，大規(guī)模跨區(qū)域的集體行動需要，其實有一多半可以歸為治水的需要。從這個角度來看，中國古代大一統(tǒng)體制的起源，在很大程度上是由于治水的需要。大一統(tǒng)體制的形成，反過來也決定了中國包括治水在內(nèi)的國家治理賴以進行的制度框架。在全世界絕大多數(shù)國家，治水對于國家治理體制選擇缺乏解釋力。治水對治國體制具有決定性的塑造作用，這是中國體制的特殊性所在。從某種意義上來說，中國自古以來就是一個治水文明，治水的歷史深刻反映了中國國家治理的特征和變遷，從治水的角度可以透視中國國家治理的邏輯。3當代治水轉(zhuǎn)型：新中國70年的治水成就
相對于中國古代傳統(tǒng)治水主要是水利工程建設(shè)和管理，現(xiàn)代治水內(nèi)容日益多元豐富，至少包含以下四個方面：應(yīng)對水資源短缺，解決水污染問題，防范水災害，遏制水生態(tài)惡化?，F(xiàn)代治水需要支撐現(xiàn)代經(jīng)濟增長和現(xiàn)代社會運行，出現(xiàn)了越多越多的具有分布式特征的問題，并且治理過程與公眾的日常生活密切相關(guān)。也因此要求從傳統(tǒng)的單一工程建設(shè)和管理轉(zhuǎn)向了更加復雜綜合的治理，即從傳統(tǒng)治水到現(xiàn)代治水的轉(zhuǎn)型?；仡櫺轮袊^去70年的治水實踐，中國創(chuàng)造了現(xiàn)代治水奇跡，在多個方面都取得了輝煌成就。1、水利工程建設(shè)水利工程對于抵御自然風險、抗洪除澇、防災減災和水資源利用提供硬件基礎(chǔ)。過去70年，中國的水利工程設(shè)施在“一窮二白”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了快速的增長。
經(jīng)過新中國70年的建設(shè)，中國建成了世界上數(shù)量最多、規(guī)模最大的水利工程體系，三峽工程、小浪底工程、南水北調(diào)工程等一大批超級水利工程相繼建成。黃河洪水和長江洪水歷史上是中華民族心腹之患。黃河流域開展了大規(guī)模堤防建設(shè)，修建了三門峽、小浪底、劉家峽、龍羊峽等干支流水利樞紐和一大批平原蓄滯洪工程，黃河洪水得到有效控制，創(chuàng)造了伏秋大汛70年不決口的歷史記錄。歷史上，當洪水流量超過每秒1萬立方米時，黃河下游就要決口泛濫。新中國成立以來，先后出現(xiàn)了12次洪峰流量大于每秒1萬立方米的洪水，但是黃河卻再也沒有決過口。長江流域大興防洪工程，目前長江堤防已經(jīng)達到了6.4萬公里，中下游修建了高標準的防洪體系。長江三峽工程建成以后，在2010年和2012年經(jīng)受了兩次超過1998年最大洪峰的考驗，為長江流域提供了重要安全保障。2、水資源管理中國不僅興建了世界最大規(guī)模的水利工程體系，而且在水治理能力方面不斷進步，實現(xiàn)了水資源的有效利用，用水效率快速提升，有效支撐了中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。中國以占全球總量6%的水資源和9%的耕地養(yǎng)活了全球約20%的人口。
3、水生態(tài)環(huán)境治理從上世紀70年代初，中國開始了水污染治理。經(jīng)過長期不懈的努力，特別是新世紀以來的大規(guī)模治理，中國的水環(huán)境取得了顯著改善。2000年，全國III類及III類以上水質(zhì)所占河流總長度的比重為58.7%，至2018年全國III類及III類以上水質(zhì)所占河流總長度的比重為81.6%，提升了22.9個百分點。水環(huán)境治理的成效十分明顯。2018年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會提出：“要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體。”這些防治水污染、保護水環(huán)境的戰(zhàn)略和政策舉措，為水環(huán)境治理不斷改善提供了保障。
當代中國治水取得的成就，作為“中國之治”的一個方面，生動詮釋了中國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。這說明，中國的大一統(tǒng)體制不僅能夠在古代社會發(fā)揮治理效能，而且經(jīng)過轉(zhuǎn)型升級也能夠適應(yīng)現(xiàn)代治理的需要。當代中國治水成就尤其彰顯了中國幾個方面的制度優(yōu)勢：堅持全國一盤棋，集中力量辦大事的優(yōu)勢;堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)籌解決復雜治理難題的優(yōu)勢;堅持人民當家作主，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的優(yōu)勢;堅持全面依法治國，通過制度化提高水治理水平的優(yōu)勢;堅持改革創(chuàng)新、與時俱進，推動政策不斷發(fā)展完善的優(yōu)勢。當代中國水治理水平的快速提升，是中國國家制度和國家治理體系顯著優(yōu)勢的有效運用和具體體現(xiàn)。4治水如同治國，“中國之治”的基本經(jīng)驗
“治水即治國”，中國當代治水的轉(zhuǎn)型及取得成就，從一個側(cè)面折射出中國國家治理體制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，展現(xiàn)了當代國家治理體制在解決現(xiàn)代問題方面的有效性。
當代中國治水的經(jīng)驗，從一個側(cè)面闡釋了“中國之治”的制度密碼，具體有以下六點：
1、理念先導，目標引領(lǐng)
中國國家治理體制決定了領(lǐng)導的認識很重要，領(lǐng)導注重學習總結(jié)，就能夠及時掌握先進的理念，通過理念的更新不斷提出新的戰(zhàn)略目標，進而運用各種政策工具落實目標，在各種政策工具中規(guī)劃和計劃扮演了重要角色。治國理政的這一邏輯在治水中有明顯體現(xiàn)。
1998年的長江特大洪水等事件之后，以時任水利部部長汪恕誠的一系列論述為標志，中國治水理念發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的治水觀念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理理念，倡導生態(tài)治理工作從重點治理向預防保護、綜合治理、生態(tài)修復相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從局部水生態(tài)治理向全面建設(shè)水生態(tài)文明轉(zhuǎn)變。
2016年初，習近平總書記在重慶考察時提出長江不要搞大開發(fā)，要搞大保護，為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提出了新的目標，即在當前和今后相當長的一個時期，長江的工作是要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性的位置上。在新的治江理念和目標指引下，過去幾年里，國務(wù)院各部門和地方合作，出臺了長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要和十幾個方面的政策文件，為新時代長江大保護提供一整套規(guī)劃政策體系，把長江治理推向了生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。
2、問題導向、務(wù)實創(chuàng)新
當代中國國家治理的一個重要特點，就是堅持問題導向，在各種現(xiàn)實挑戰(zhàn)中務(wù)實應(yīng)戰(zhàn)，在應(yīng)戰(zhàn)的過程中不斷創(chuàng)新，進而找到適合國情的解決問題的辦法，這個路徑在各個領(lǐng)域各個行業(yè)的加總就形成了“中國道路”。這一特點在治水領(lǐng)域有鮮明體現(xiàn)。
例如，2011年，中國開始實施最嚴格的水資源管理制度，劃定用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，從全世界來看，這是獨特的制度創(chuàng)新，推動中國形成了復雜的三維用水控制體系，也成為水治理不斷改進的重要制度保障。
3、黨政主導，調(diào)試管理
現(xiàn)代中國國家治理體系，以古代形成的大一統(tǒng)體制為基礎(chǔ)，并且融入了很多現(xiàn)代治理的新元素。黨政主導是中國國家治理的一個基本特征，在此框架下，具體管理制度在“干中學”中不斷發(fā)展完善，很多公共政策經(jīng)由地方試點試驗然后實施推廣。中國體制所表現(xiàn)出的優(yōu)勢和韌性，很大程度上源于這樣一個特征。
以太湖水環(huán)境治理為例。太湖流域水環(huán)境治理長期是個大難題，在中國的七大流域中，太湖水質(zhì)最差。從上世紀60年代開始，太湖水質(zhì)不斷惡化，到2000年前后，太湖水質(zhì)基本為劣V類，直到2007年太湖藍藻危機事件爆發(fā)，引起全社會的廣泛關(guān)注，中央下決心“鐵腕治太湖”，開啟了大規(guī)模的太湖流域水環(huán)境整治行動。2007年，國務(wù)院組織制定并實施《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，提出了2012年水環(huán)境治理目標。方案實施五年，太湖水環(huán)境質(zhì)量總體得到改善，水環(huán)境綜合治理取得了初步成效。2013年，為了解決治理過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，國務(wù)院又組織修編了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，進一步提出2015年和2020年水環(huán)境治理目標。根據(jù)修訂后的方案，經(jīng)過進一步努力，太湖水質(zhì)總體已由劣Ⅴ類改善為Ⅳ類，富營養(yǎng)化從中度改善為輕度，連續(xù)十幾年安全度夏，流域內(nèi)主要城市飲用水水源地供水安全基本得到保障。
4、系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力
中國國家治理體制的另外一個特點，是比較容易實現(xiàn)全局性的規(guī)劃設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有能力應(yīng)對綜合性強的公共事務(wù)?，F(xiàn)代經(jīng)濟社會是復雜的有機體，必然要求系統(tǒng)治理，中國體制在這方面有潛在的優(yōu)勢。在中國國家治理的傳統(tǒng)中，政府往往扮演主導性的角色，在當代表現(xiàn)為黨政主導。隨著中國國家治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，市場的力量迅速崛起，與政府的力量一起，成為支撐“中國之治”的兩支主要力量。
5、群眾路線，廣泛參與
在當代中國水治理中，群眾參與是一個重要的政策取向。例如，為了提高農(nóng)田水利管理績效，中國積極推行以農(nóng)民用水戶協(xié)會為組織形式的參與式灌溉管理改革，鼓勵和引導農(nóng)民自愿組織起來，互助合作，承擔直接受益的田間灌排工程的建設(shè)、管理和維護責任。2005年，國務(wù)院專門出臺《關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》。在水利部等國家部委的大力推動下，農(nóng)民用水戶協(xié)會數(shù)量增長很快，從新世紀之初的幾千家，增長到2010年的5萬多家，到現(xiàn)在的近10萬家。
6、依法治國，科技支撐
過去30余年間，中國建立了一整套現(xiàn)代水法規(guī)體系，形成了有力的水行政執(zhí)法隊伍，水利的法制化程度不斷提升。在立法方面，中國頒布了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國抗旱條例》等一系列法律法規(guī)作為水利工作的法律依據(jù)。在水行政執(zhí)法方面，政府加強水利部門和流域管理機構(gòu)在行政許可、行政處罰、行政征收和行政強制等方面執(zhí)法職權(quán)的梳理工作，水利執(zhí)法工作取得了明顯的成效，從2007年到2018年，全國查處的水事違法案件從49501件下降到23578件，全國調(diào)處解決水事糾紛從9358件下降到27件。在水利法律知識普及方面，每年利用“世界水日”和“中國水周”普及水利法制知識。
法律制度建設(shè)和現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用，加速了水治理水平的提升。這既是成就當代治水奇跡的重要原因，也是當代中國取得發(fā)展奇跡的基本經(jīng)驗。
5中國之治前景：當代中國治水的啟示和展望
世界上不存在普遍適用的制度，只有最適合自己的道路，各個國家必須根據(jù)自身的條件來建立適合自己的治理體系。
“中國之治”的深層次動因，乃是中國探索了適合本國國情的發(fā)展道路，成功解決了自身面臨的治理問題。中國探索建立的一些制度與西方是迥異的，但實踐證明是適合中國國情并且管用的。
例如，誕生于2007年太湖藍藻危機事件中的河長制，經(jīng)過十多年在全國范圍的試驗，陸續(xù)被多地證明有助于改善水治理，特別是水環(huán)境治理。2016年，黨中央、國務(wù)院決定全面推行河長制，目前全國31個省區(qū)均已經(jīng)建立河長制，30多萬名黨政領(lǐng)導干部被任命為河長或湖長，通過制度建設(shè)有力促進了跨部門協(xié)作、跨層級協(xié)作和跨行政區(qū)協(xié)作等水治理難題。盡管河長制的可持續(xù)性在學術(shù)上還有一些爭議，但大量實證研究表明，至少在現(xiàn)階段該制度是有效的，對于江河治理提升和河湖面貌改善能夠發(fā)揮積極作用。
當代中國的水治理轉(zhuǎn)型和成就，彰顯了中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。新中國70年的治水成就從一個側(cè)面解釋了“中國之治”的制度密碼，也預示了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的光明前景。當代中國的治水實踐，充分體現(xiàn)了中國智慧、中國文化和中國自信，啟示我們要堅定制度自信，堅定不移走中國特色治水之路，堅定不移沿著中國特色社會主義的道路前進。只要我們堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，古老的治水文明必將煥發(fā)青春，中華民族的偉大復興必將如期實現(xiàn)。
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